领导干部亲属私募行业禁入？中央廉政新规需理性解读

近日，中共中央办公厅印发了《领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业管理规定》（下称《规定》），首次将私募股权投资及从业纳入禁业范畴，引起了私募投资界的广泛关注，一些类似于“金融界剧震！领导亲属不能从事私募”“私募圈重磅！厅局级干部配偶、子女及其配偶行业禁入”等文章和观点，被大量转发。目前，公开渠道尚未有《规定》的全文，通过对新华社、人民日报等权威媒体报道内容进行认真研读及分析，本文认为，《规定》的出台确应引起行业重视，但对一些偏颇和博眼球的解读有必要予以客观审视。

关于规范领导干部配偶、子女等经商办企业由来已久。十八大以来，党中央反复强调领导干部特别是高级干部要加强对亲属和身边工作人员的教育和约束，要求把家风建设摆在重要位置。十八届三中全会就完善并严格执行领导干部亲属经商等相关制度规定提出明确要求。2015年修订印发《廉洁自律准则》要求党员领导干部“廉洁齐家，自觉带头树立良好家风”。2015-2016年，中央先后在上海、北京、广东、重庆、新疆等开展进一步规范领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业工作的试点。2020年上半年，增加20家中央单位扩大试点。2021年1月起，在中央单位全面推开。历时近7年，规范领导干部亲属经商工作不断在摸索中发展，在实践中前行，此次《规定》的出台既是对以往经验的总结和提升，也回应了近年来社会发展中的新问题和廉政工作的新情况。

1. 适用对象以及禁业范围

“《规定》明确，领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业管理的适用对象，主要是党政机关、群团组织、企事业单位厅局级及相当职务层次以上领导干部；经商办企业情形，主要是投资开办企业、担任私营企业或外资企业等高级职务、私募股权基金投资及从业、从事有偿社会中介和法律服务等行为。

《规定》对不同层级、不同类别领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业分别提出了禁业要求，领导干部职务层次越高要求越严，综合部门严于其他部门。”

1）适用对象级别高，范围广

一是级别高，仅聚焦关键少数，将“领导干部”的级别进行了限在厅局级及以上。从《规定》本意及近年发现的问题看，一定级别的领导干部亲属更有可能且更有便利将权力作为谋取巨额不当财富的手段，如滥用公权力、影响等通过私募等金融市场的不公平竞争谋取不当利益，其潜在危害性、后果严重性也更大。二是范围广，涵盖了党政机关、群团组织、企事业单位厅局级干部，并将相当职务层次的所有干部一并纳入，扩大了规范的适用范围。

2） 禁业类别新增“私募股权基金投资及从业”

《规定》系首次将私募股权行业在禁业范围列明，既包括私募股权基金投资也包括在私募股权行业从业。关于“投资”，较大可能会做广义解释，根据以往北京、上海等试点限制领导干部亲属参与其他类别经商投资活动的具体做法，“私募行业投资”应该包括注册经营私募股权投资机构，参与私募股权投资项目，参与私募股权投资经营活动。关于私募股权基金“从业”，我们判断，一般指担任私募股权投资机构的高级职务，或者作为私募股权投资项目的主要负责人员。

与此同时，《规定》强调要把“谋生”和“发财”区别开，把“开办”和“从业”区别开，把依靠自己科技成果、专利技术开办企业与一般性投资入股区别开。因此，我们判断，如果投资私募股权基金仅仅是普通理财，或者领导亲属系不实际参与私募股权投资活动的普通职员，又或者未担任重要职务且投资领域与相关领导职权并无关联或冲突的情形，未必会被一概禁止，具体执行中需要根据《规定》以及将来的细则设定的标准进行辨别。

3）禁业范围大小与领导级别高低及职责类别密切相关

不同级别和不同职务的领导干部配偶、子女及其配偶，《规定》设有不同的禁业要求，位高权重的，要求也会更高。《规定》的初衷并非要求所有厅局级及以上领导干部配偶、子女及其配偶均不能从事任何私募股权基金行业的工作，更为合理的解释应当是：领导干部配偶、子女及其配偶参与的私募股权基金投资或者担任私募机构高管负责的工作内容，如与领导干部职责范围或领导干部所属企业业务范围/分管领域，有相关或可能的业务往来/利益冲突的领域，将会被列入禁业范围。总体而言，“从严管理，一把尺子量到底”是大方向，但也不会“一竿子打翻一船人” ，仅仅依据身份关系无差别适用。针对不同层级、不同领域对禁业规定的落实，相信已有或将有更加明晰的补充细则出台。

2. 落实举措及违反后果

《规定》要求：“领导干部每年报告个人有关事项时，应当如实填报配偶、子女及其配偶经商办企业情况，年度集中报告后新产生的经商办企业情况要及时报告。对领导干部报告情况要进行随机抽查和重点查核，发现有关经商办企业违反禁业规定的，责令领导干部作出说明，由其配偶、子女及其配偶退出经商办企业，或者由领导干部本人退出现职、接受职务调整，并视情况给予领导干部相应处理处分。其中，对拟提拔或进一步使用的领导干部，结合干部选拔任用“凡提四必”进行查核，不符合拟任岗位禁业规定的，应退出经商办企业，不同意退出的不予任用。”

• 细化落实举措：一是完善个人报告、组织查核的工作机制，将领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业情况纳入领导干部个人有关事项报告范围，如实进行年度集中报告和及时报告，组织开展随机抽查和重点查核。二是与干部选拔任用工作相衔接，将相关情况作为干部选拔任用“凡提四必”内容进行查核，特别关注提拔未来的领导干部时相关家属的从业情况。

• 明确违规后果：对于在任干部，如“经商办企业违反禁业规定的”，才有可能涉及相应纪律处分后果，即“退出现职、接受职务调整”，或是处理、处分的情形。对于待提拔的干部，不符合拟任岗位禁业规定的，应限期退出经商办企业，不同意退出的终止选拔任用程序。同时，结合近年来中央查处的类似案例，如违反禁业规定同时还有其他严重违反纪律和国家法律法规的问题，除受到开除党籍、开除公职处分，相关人员还会被司法机关追究刑事责任等。

3. 明确禁止代持等方式的隐蔽违规经商行为

“《规定》要求，对领导干部不如实报告配偶、子女及其配偶经商办企业情况，配偶、子女及其配偶违反禁业规定经商办企业和以委托代持、隐名投资等形式虚假退出，以及利用职权为配偶、子女及其配偶经商办企业提供便利、谋取私利等行为，依规依纪依法进行严肃处理，对管理不力造成严重后果或不良影响的责任单位和责任人员进行严肃问责。”

由于纪律及规范要求的趋严，个别领导干部亲属违规经营活动呈现出隐蔽化的趋势。近年来被查处的案件中，不少领导干部亲属违规参与经营是以“隐名股东”“影子公司”等形式进行，对外具有较大的欺骗性。甚至存在一些明面上宣布退出，实际是换个方式转入“地下”的情形。这些案件隐蔽性强，厘清难度大，但本质上还是领导干部违规经商办企业，利用公权力参与经营活动、谋取不当利益。此次《规定》明确，对于以委托代持、隐名投资等形式虚假退出的，要依规依纪依法进行严肃处理，对管理不力造成严重后果或不良影响的责任单位和责任人员进行严肃问责，正是直面这一新型难题。

长期以来，商业实践中，基于隐私、成本、关联交易等各种因素的考虑，股权代持行为较为常见，其中也不乏领导干部及亲属隐名持股、隐名投资的情形。仅从法律层面分析，一般的股权代持、隐名投资等行为并未被我国法律所禁止，关于股权代持、隐名投资相关协议和行为的效力，若无违反法律强制性规定的情形，在司法实践中一般会被认可。值得注意的是，股权代持引发的纠纷近年来逐渐高发。此次，《规定》中明确将领导干部配偶、子女及子女配偶以类似隐蔽手段违规经商的情形指出并要严查严处。我们认为，在未来的《规定》落实过程中，配套的司法解释也很可能将此作为代持协议无效的一种情形。因此，实践中，领导干部亲属如仍继续以隐名投资的形式违规经商，除面临更大的纪律处分风险外，也较大概率会发生不当利益合法化的情形。比如，不排除代持人基于委托人担心处分风险而不敢声张的心理，将经营投资利益据为己有，这不只是“打掉牙齿往自己肚里咽”，更是会造成不当利益被代持关系合法化的不良后果。

除司法解释外，工商登记中的配套核查也将更为严格。2022年3月1日起正式施行的《中华人民共和国市场主体登记管理条例》（下称《条例》）第九条第八款规定，“公司、合伙企业等市场主体受益所有人相关信息应当向登记机关办理备案”，其中“收益所有人”包括对市场主体直接、间接、单独、合并享有25%收益权的自然人，也包括能够通过协议约定等方式单独或联合对市场主体进行实际控制的自然人，还包括负责公司、企业日常经营管理的人员。

[1]相关收益所有人的备案信息虽不会向社会公布，但国家有关部门为履行有关职责时，可依法向中国人民银行获取。《条例》的颁布和实施，为中央在开展查处违规经商工作中，揭开商业嵌套迷雾，深层穿透发现实际利益主体提供了更为严密、有效的配套制度体系。长期看，相关制度还会随着实践发展不断完善、升级，以配合中央对对违纪违规行为的严格监管态势。

1.《规定》并非对私募行业的打击，长期将有利于行业发展

《规定》以往全面从严治党、从严管理监督干部的重要举措一脉相承，核心是要求领导干部如实填报，以实现规范权力运行，从严管党治吏，也通过这种方式，间接规范相关家属。制定出台《规定》，实际是此前一系列试点与各级各类规定的再升级和再明确，代表着规范领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业有了更系统、更权威、更全面的要求，释放出更强烈的治理信号，相关规则将形成常态化、长效化管理的制度安排，有利于前移监督关口，切断潜在的利益输送链条，防范领导干部廉政风险。

此次将私募股权投资及从业纳入禁业范围，是随着实践探索的深入，在试点期间3类经商办企业情形的基础上，落实党中央要求，回应社会关切，对经商办企业情形的完善和拓展，侧面上也反映了近年来私募股权投资迅猛发展，行业不断壮大的溢出力和影响力，显示出私募行业对于我国经济、商业和民生已产生重要影响。《规定》并非是要打击或遏制私募行业的发展，而是在于治理公权力非法介入私募股权投资所导致非法寻租、不公平竞争等扭曲市场秩序的现象。长远来看，不仅有利于维护广大中小投资者的利益，也有利于私募行业的健康、有序发展。

2. 相关主体需做好应对，并妥善处理纠纷和隐患

规定出台后，配套司法解释出台之前，如果领导干部及亲属存在规定禁止的情形，私募行业在一定时间段可能会发生较为集中的投资项目变动和公司任职调整，不排除因处理不当而引发纠纷的可能。

以领导亲属基于《规定》要求而提前退出私募股权投资项目的情形为例，对于这种因政策变更需要提前退出的要求，需要看各方在投资协议等文件中是否作出了预先设计和约定，能否为处理退出事宜提供有效指引。若无相关约定或约定不明，则易产生纠纷。根据实务经验，围绕投资人是否违约、收益分配、损失分担、投资项目处理、责任分配等等诸多问题都可能出现法律争议。

同时，相关领导亲属在退出投资时要注意退出价格公平，且受让对象身份合理。例如新疆地区在此前规范领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为试点工作中，就曾对退出环节作出了“两个不得”规定，即“受让方不得为出让方的近亲属，不得利用职权或职务上的影响以明显高于市场价格出售或转让”，以防止出现“明退暗不退”“退出中出现新的利益输送”等问题。又如，北京市开展试点相关工作中，对于办理亲属退出经商办企业环节，市委组织部专门会同工商、税务等部门以及第三方机构等，对是否存在虚假退出或在退出时搞利益输送等情况，进行监督检查，对不如实申报，或者弄虚作假试图规避规范，以及借机谋取私利的严肃处理。因此，退出环节也并不是只是简单地看退出结果，也要把握交易价格、受让对象等退出过程中的关键环节和关键问题，以免核查过程中存在被查处追责的风险。

可以预见，随着中央对领导干部配偶、子女及其配偶从事经营活动监管的从严、从实，实践中通过设立多个公司，层层股权嵌套，境内境外联合等复杂商业结构所实施的更为隐蔽的违规经商行为也将不再“高枕无忧”。